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Burocrazia, capro espiatorio della politica

Burocrazia, capro espiatorio della politica

Gennaro Terracciano, ordinario di Diritto amministrativo all’Università “Foro Italico”: “Troppo comodo prendersela con i burocrati: la colpa è della politica che vara norme inadeguate”.

Marco Brando

17 Novembre 2020

La burocrazia deve essere cambiata, ma è un gigantesco errore criminalizzarla”. Non ha dubbi il professor Gennaro Terracciano, avvocato, ordinario di Diritto amministrativo all’Università di Roma “Foro Italico”, di cui è prorettore, e, tra i tanti incarichi, ex rettore della Scuola Centrale Tributaria.

Professor Terracciano, in Italia va per la maggiore la tesi che la burocrazia sia il peggior freno per lo sviluppo sociale ed economico. Dissente?

Eccome se dissento. Prima di tutto nessuno può negare che la pubblica amministrazione intervenga in ogni campo. Lo fa perché ha il dovere di curare e proteggere gli interessi di tutti.

Però qualche problema lo crea. O no?

Mettiamoci d’accordo su ciò che intendiamo. Per esempio, c’è spesso un calo di rendimento del sistema a causa della facilità con cui vanno in malora le infrastrutture pubbliche (dalla sanità alla logistica, dalle opere viarie a quelle tecnologiche). Succede per mancanza di continuità negli investimenti e nella manutenzione. Dipende solo dai cosiddetti burocrati? In realtà pesano di più criteri pseudo-politici che criteri tecnici e organizzativi.

Ciò non toglie che cittadini e politici adorino dare la colpa alla burocrazia.

Certo. La gente immagina che l’invasione dei burocrati incapaci sia la causa di ogni male: procedimenti lentissimi, controlli interminabili e complicati, inutili formalità, ostacoli privi di senso, grandi difficoltà quando si deve parlare con qualcuno, mancanze di risposte, tempi lunghissimi per ragioni misteriose. Per finire con tangenti e mazzette.

È un elenco di luoghi comuni consolidati. Ma se si sono consolidati ci sarà un motivo.

Sì. Però è troppo comodo prendersela solo con coloro che devono mettere il timbro sull’atto conclusivo di un procedimento amministrativo. Invece…

Invece?

Nessuno nega che ci possano essere dipendenti pubblici impreparati o incapaci. Capita, come dappertutto nei luoghi di lavoro. Però occorre anche sapere che le disfunzioni, quando accadono, sono dovute soprattutto a un’organizzazione inadeguata. A norme vecchie. Oppure a norme difficilmente comprensibili e applicabili fin da quando sono state concepite a livello politico. Infine, non esiste quasi nessuna formazione e riqualificazione per chi lavora nelle pubbliche amministrazioni.

In effetti in Italia, in base agli ultimi dati disponibili, alla formazione si destina meno dell’1% della spesa totale per il personale pubblico, contro il 7% indicato come percentuale opportuna dalla Commissione europea. Conferma?

Sì. Non bastano le scuole di formazione per dirigenti ad alto livello. I dipendenti pubblici che svolgono compiti di tipo amministrativo sono più di due milioni; percentualmente meno rispetto ad altri Paesi, ma comunque tanti. Chi li forma? Nessuno. L’abolizione di gran parte delle scuole di amministrazione ha peggiorato la situazione.

C’è la volontà politica per rimediare?

Le soluzioni sono complesse. Ci vuole tempo per attuarle. Però occorre, prima di tutto, che si possa contare sulla stabilità politica: per non rincorrere gli umori del momento ed evitare di mandare in rovina pure quello che va bene, magari per dimostrare agli elettori che si mette mano occasionalmente al sistema. D’altra parte parlare di riforma della pubblica amministrazione è lo sport nazionale, a livello politico, da decenni. È persino difficile ricordare quando si è iniziato a farlo. In compenso, non si è mai finito.

Tito Boeri e Sergio Rizzo, nel recente libro Riprendiamoci lo Stato, scrivono che “il vero nemico non è la burocrazia, ma la poliburocrazia, l’intreccio perverso fra politica e amministrazione”.

Concordo. Ci si accanisce solo sul burocrate. È l’hobby degli stessi politici, piuttosto allergici all’autocritica. Il bello, si fa per dire, è che rischia di crederci anche il dipendente pubblico.

In che senso?

Avete presente l’effetto Forer? Si fa credere a qualcuno che un determinato profilo corrisponda perfettamente al suo; ciò scatena un processo di convinzione per cui costui crede davvero di corrispondere a quel profilo, nonostante sia generico e indeterminato. Cosicché il burocrate – per tutelarsi e rendersi meno vulnerabile – finisce per diventare burocrate ancora di più.

Insomma, il classico capro espiatorio?

Esatto. In questo modo tutti si sentono assolti. A cosa serve cercare soluzioni efficaci quando c’è il parafulmine? Così si passa da banalità semplicistiche tipo “eliminiamo i burocrati, w il libero mercato” a progetti così complessi da restare solo sulla carta.

Fatto sta che in periodi di emergenza, come quello che stiamo vivendo, l’assalto alla burocrazia diventa ancora più di moda.

Sì. Capita a prescindere dal fatto che l’emergenza sia il risultato di una impreparazione, oppure conseguenza di fenomeni che non erano prevedibili. Ripeto: quello che accade dipende soprattutto dalle scelte politiche. Ma è comodo, per qualcuno, sostenere che qualsiasi buona idea e qualunque intervento a sostegno dell’economia rischia di naufragare per responsabilità dei famigerati burocrati. Invece tutto o quasi dipende da un apparato normativo carente, inutilmente complesso e inefficiente. Sono aspetti che non dipendono da burocrati o giudici amministrativi, ma dalle norme che essi sono costretti ad applicare: queste, contrariamente a quello che si legge anche su prestigiosi organi di informazione, non le varano loro, ma i legislatori (nazionali e regionali) e le autorità amministrative indipendenti che hanno potere normativo (alcuni rilevanti settori della vita sociale sono disciplinati da regole che è obbligatorio rispettare, stabilite da organizzazioni con poteri attribuiti dalla legge, ma non soggette alla direzione politica del governo: tra queste Consob, Banca d’Italia, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, quella garante della concorrenza e del mercato, N.d.R.).

La cattiva amministrazione pubblica come si contrasta?

In teoria a partire dalla semplificazione della disciplina normativa, per proseguire con la semplificazione organizzativa e procedimentale. Perché il burocrate applica valanghe di leggi contorte, scritte da altri.

La parola magica, da anni, è proprio “semplificazione”. Da tempo il dicastero competente si chiama “Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione”. Risultati?

Indubbiamente bisogna proseguire per questa strada, anche con più liberalizzazioni che delimitino l’area dell’amministrazione pubblica. Però in emergenza, come sta succedendo ora, non si può ricorrere a rimedi adatti a circostanze normali. Faccio un esempio. Il Documento di sintesi e proposte di aprile 2020, denominato L’Italia e la risposta al COVID-19, redatto dal DIPE della Presidenza del Consiglio dei ministri: 150 pagine di proposte interessanti, ma con effetti a lungo e a medio termine, che non affrontano il grande problema dell’attuazione amministrativa. Servirebbero provvedimenti in grado sburocratizzare, magari in modo temporaneo, il sistema, in modo da agevolare la gestione dell’emergenza, dalle imprese ai consumi, in attesa di interventi strutturali a lungo termine.

Quale dovrebbe essere l’essenza dei criteri da seguire per migliorare l’azione pubblica?

Semplicità, certezza, durabilità, fiducia, massima trasparenza e partecipazione. Dovrebbero essere i pilastri del rapporto tra amministrati e amministrazione. Non è facile, soprattutto durante l’emergenza per il COVID-19; però è evidente la necessità che le scelte politico-amministrative si traducano in atti concreti il più velocemente possibile.

C’è il rischio che un’eccessiva semplificazione renda la vita più facile a burocrati e cittadini disonesti o furbi?

Occorre difendersi da queste persone, ma senza colpire alla cieca. Di solito, semmai, le complicazioni procedurali a protezione e garanzia della legittimità degli atti della pubblica amministrazione sono così soffocanti da avere conseguenze negative non tanto su infedeli e furbetti, ma su funzionari e cittadini per bene. Si deve realizzare l’invito della Corte costituzionale: la responsabilità diventi ragione di stimolo e non di disincentivo.

Un suo auspicio?

Più che un auspicio, una certezza: bisogna intervenire senza paura sulle norme che regolano l’azione delle amministrazioni pubbliche, per liberare le energie migliori e sciogliere i nodi che senza alcuna ragione limitano capacità e rapidità. In sintesi, occorre rendere più semplice ma più efficace l’azione della pubblica amministrazione. Sul serio, non con i proclami.