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Gli atti normativi ripensati come atti comunicativi

Gli atti normativi ripensati come atti comunicativi

Leggi ben scritte sarebbero più comprensibili ed efficaci, e migliorerebbero lo stato di salute della democrazia. Cosa serve per realizzarle?

Eleonora Baglivo

18 Novembre 2020

Adolf Merkl, un filosofo e giurista austriaco, sosteneva che “la lingua non è affatto una vietata porticina di servizio attraverso la quale il diritto s’introduce di soppiatto. Essa è piuttosto il grande portale attraverso il quale tutto il diritto entra nella coscienza degli uomini”.

La lingua, infatti, è uno strumento imprescindibile anche nel campo giuridico, consentendo la comunicazione tra determinati interlocutori, in una determinata situazione e per determinati scopi. Pensiamo a quanto sia importante l’uso e la scelta delle parole per l’avvocato che deve farsi capire dal cliente ed esporre la propria tesi dinanzi a un magistrato, o per la pubblica amministrazione che deve dialogare con il cittadino, o ancora per il legislatore che deve rivolgersi a una platea di destinatari indeterminati.

Questi soggetti, a seconda dell’utilizzo della lingua, possono raggiungere o vanificare il proprio obiettivo; le competenze tecniche e giuridiche sono infatti necessarie ma non sufficienti, perché è solo con la competenza linguistica che si riescono a tradurre i propri intenti, a estrinsecare le volontà.

Quanto detto finora potrà sembrare banale, eppure nella prassi accade molto spesso che il linguaggio giuridico non rispetti alcuni dei requisiti funzionali della comunicatività, come la chiarezza, la comprensibilità e la logica. Il famoso “legalese” dell’avvocato, o il “burocratese” di un dirigente amministrativo, sono solo alcune derive del linguaggio legale, causate in parte dalla paura di perdere una posizione di privilegio, di non essere più accettati dalla propria comunità di riferimento. “In questo settore si parla così”, rispondono spesso i giuristi, trascurando che si potrebbe cercare un equilibrio, una via di mezzo tra un linguaggio astruso e uno slang pubblicitario, senza rinunciare ai fisiologici tecnicismi giuridici.

Ma circoscriviamo il campo di analisi alla scrittura delle norme, per la quale vanno fatte riflessioni ad hoc, anche se il problema è connesso inevitabilmente a quelli di cui sopra: sarebbe infatti illusorio aspettarsi una semplificazione del linguaggio amministrativo finché le leggi e le norme sono scritte in modo confuso e oscuro.

Gemma Pastore: “Le leggi ben scritte assicurano la certezza del diritto”

Moltissime volte siamo costretti a barcamenarci in un mare magnum di norme poco intellegibili, non accessibili e scritte in maniera non logica, quando invece anche – e forse soprattutto – l’atto normativo andrebbe ripensato come atto comunicativo.

Ci sovviene quindi di nuovo la linguistica, perché è la lingua – afferma la dottoressa Gemma Pastore, responsabile del settore assistenza giuridica e legislativa del Consiglio regionale della Toscana ed esperta di tecnica legislativa, che mi ha concesso gentilmente una bellissima intervista – che ha il compito di tradurre in enunciato la regola politica, che permette di raggiungere l’obiettivo politico. Le parole devono costituire un insieme logico, che presuppone la capacità da parte di scrive di trarre delle conclusioni dopo aver esaminato i presupposti: si parte da determinate premesse e si arriva a delle conclusioni, il tutto con competenze linguistiche adeguate che prevedono l’uso della lingua italiana in modo da chiarire la leggibilità e comprensibilità del testo.

“La buona scrittura della legge – continua Gemma Pastore – passa attraverso la capacità del pubblico potere di comunicare ai destinatari orientandone, attraverso gli enunciati normativi, le azioni, le cui conseguenze diverranno prevedibili; le regole ben scritte assicurano cioè la certezza del diritto e orientano i comportamenti dei cittadini, perché questi ultimi possono prevedere le conseguenze delle proprie azioni”.

In altri termini la dottoressa Pastore evidenzia come la buona scrittura delle leggi si ponga a garanzia di obiettivi di livello costituzionale, rendendo effettivo l’esercizio dei diritti fondamentali e rappresentando un presidio della democrazia. Infatti il proliferare di regole e prescrizioni a carico di cittadini, famiglie e imprese e lo stato di incertezza normativa, dovuto a un abbassamento della qualità della legislazione in termini sia formali che contenutistici, producono un costo, oltre che per l’economia (le imprese non sono incentivate a investire), anche per la democrazia, riducendo l’effettiva conoscibilità dell’ordinamento giuridico da parte di coloro che vi sono soggetti.

Ma se comunicare significa anche adattare il linguaggio all’interlocutore, verrebbe da chiedersi come possa la legge adattarsi a una platea indeterminata di destinatari. “La legge deve essere scritta in maniera logica, comprensibile e precisa, ma non può adattarsi all’intera platea di destinatari, né tanto meno il legislatore può farsi carico del livello di istruzione delle persone; è quindi necessario trovare degli strumenti di traduzione, ma questo è un argomento a parte e riguarda gli strumenti di comunicazione legislativa che arrivano dopo che la legge è stata scritta”, risponde la Pastore.

Peraltro, se penso agli strumenti di comunicazione mi viene in mente il legal design, una nuova disciplina d’oltreoceano che si pone come obiettivo quello di tradurre pagine e pagine complesse di contratti, leggi e atti giuridici in generale, in immagini e in plain language, che danno alla legge la possibilità di essere veramente una regola scritta accessibile a tutti.

Tornando alla buona scrittura delle norme, Gemma Pastore mi fa notare come anche i fattori politici incidano sul testo finale della norma.

“La legge rappresenta un accordo politico che si fonda sul testo che lo rappresenta, quindi nel momento in cui le forze politiche si accordano su un testo che formalizza il bilanciamento di interessi da loro raggiunto, il tecnico di legislazione non può toccare l’enunciato perché cambiare le parole significa cambiare l’accordo, quindi le norme devono essere scritte bene già nella prima stesura perché poi non è possibile modificare, altrimenti si altera la percezione politica della portata della norma.”

“È importante che i regolamenti delle assemblee legislative presidino la qualità della legge. Ad esempio la Regione Toscana ha un ottimo regolamento interno, che presidia la qualità della legge attribuendo all’Ufficio legislativo la competenza a esprimere il proprio parere scritto su tutti gli atti che sono sottoposti all’esame delle commissioni consiliari, valutando non solo la loro legittimità costituzionale e statutaria e la loro conformità al diritto europeo, ma anche il rispetto delle regole di tecnica legislativa, con particolare riferimento alla chiarezza e semplicità del linguaggio normativo, all’omogeneità del testo. È evidente che questo imponente lavoro di analisi dei testi, che confluisce in pareri scritti di cui la commissione deve prendere atto, per essere efficace sul piano sostanziale deve fondarsi non solo sulle competenze professionali dell’Ufficio legislativo, ma anche sulla garanzia di imparzialità e terzietà, tutti elementi questi che fondano l’autorevolezza dell’apporto dell’ufficio al procedimento legislativo”.

Vito Tenore, Corte dei conti: “Nella scrittura delle leggi ci vorrebbe anche un linguista”

Anche il professor Vito Tenore, magistrato della Corte dei conti presso la Sezione Giurisdizionale Lombardia e professore di Diritto del lavoro pubblico presso la SNA, ritiene che la comprensione dei precetti sia basilare. E per tale obiettivo ritiene che sia fondamentale il ruolo degli uffici legislativi e dei funzionari parlamentari che partoriscono materialmente le norme su impulso politico, e soprattutto che sia opportuna la presenza in sede di gestazione di un tecnico linguista, in quanto non tutti i giuristi provengono da una formazione umanistica o hanno capacità divulgative e attitudine alla semplificazione linguistica, in modo tale da porre il rapporto tra politici, tecnici e destinatari della norma in un’ottica di collaborazione e di reciproca comprensione.

Il professor Vito Tenore, magistrato della Corte dei conti presso la Sezione Giurisdizionale Lombardia e professore di Diritto del lavoro pubblico presso la SNA

Peraltro, il Prof. Tenore osserva che “le norme, quando vengono concepite dagli uffici legislativi, sono ben fatte, ma poi una volta portate alla Camera e al Senato o al governo, i noti compromessi di tipo politico portano a integrare, rettificare, alterare e quindi a imbastardire la norma. Il risultato finale è spesso un aborto normativo poco comprensibile a un utente medio, e talvolta anche a tecnici del diritto”.

Inoltre, aggiunge il professore, “oltre alla complessità da un punto di vista di tecnica linguistica, c’è anche un’ulteriore difficoltà per cittadini, imprese, funzionari e avvocati, ovvero quella di individuare le fonti che regolano una determinata materia, dovendo barcamenarsi nel mare magnum di norme che aumentano, si sovrappongono e non vengono accorpate e sistematizzate in testi unici o in codici. Questo perché la codificazione è un’opera molto complessa, e molte commissioni non si impegnano a portare a conclusione i lavori anche per un evidente e pluriennale disinteresse della politica su tale tema centrale”.

“Negli ultimi venti anni l’unica seria codificazione che è stata completata è rappresenta dal Codice dell’Ordinamento Militare e dal Testo Unico dei Regolamenti Militari, entrambi del 2010, che hanno portato le fonti da quattromila a due, con grande gioia e soddisfazione di migliaia di utenti, avvocati e magistrati. La politica deve impegnarsi seriamente nelle codificazioni e nelle commissioni tecniche codificanti. Bisogna prescegliere persone talentuose e volenterose che veramente si impegnino a lavorare per semplificare la materia: non basta essere professori, avvocati, magistrati, ma occorre lavorare! I lavori complessi devono essere affidati a laboriosi e fattivi ingegneri del diritto, non a occasionali geometri del diritto”.

In conclusione, se non si vuole compromettere la relazione di fiducia e rispetto tra Stato e cittadino, tra amministratori e amministrati, più di quanto non sia già compromessa dai luoghi comuni sullo Stato, su chi ci governa, sulla PA e la sua burocrazia e via enumerando (perché, come direbbe il professor Tenore, “solo l’inefficienza della PA fa notizia, mentre non si parla mai di tanti talentuosi dipendenti pubblici che lavorano virtuosamente in silenzio”), gli operatori del diritto, tutti, devono comunicare in modo chiaro e farsi capire, e devono farlo con norme facilmente individuabili in testi unici e codici di riferimento, perché solo attraverso la conoscibilità può passare la democrazia.

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