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Sabino Cassese: “Troppi giuristi dentro la Pubblica Amministrazione, la burocrazia ha bisogno di più competenze”

Sabino Cassese: “Troppi giuristi dentro la Pubblica Amministrazione, la burocrazia ha bisogno di più competenze”

Il giurista Sabino Cassese, intervistato da SenzaFiltro, spiega il rapporto tra Pubblica Amministrazione, burocrazia e politica.

Stefania Zolotti

18 Novembre 2020

A chi, come me, si è laureato in legge a cavallo di questo millennio, fa un certo effetto leggere il nome di Sabino Cassese su libri in versione kindle. 

Per me Cassese era la punta di diamante dei manuali di amministrativo e stava dentro centinaia di pagine fisiche che dicevano già quanto ci fosse da alleggerire nel diritto.

La versione digitale gli si addice di più, molto di più, perché Cassese è un pensatore leggero dentro la giungla italiana. Presentarlo come giurista, accademico e giudice emerito della Corte Costituzionale dice il vero – testimoniando che ha segnato la nostra storia giuridica  – ma non lo descrive nella vera forza di pensiero che ancora propaga.

“Alla base del rapporto tra burocrazia e politica c’è un deficit di cultura organizzativa del Paese che trova la sua ragione nella storia italiana. Però mi faccia fare una premessa: ogni cultura organizzativa moderna si è sviluppata nel mondo attraverso due vie che erano o lo sforzo bellico o l’industrializzazione.

Partiamo dal primo. Per gestire le guerre bisognava fare i conti con due aspetti, la gerarchia e le procedure, che altro non sono che i capitoli fondamentali della burocrazia.

Parlando, invece, di industrializzazione, fu Taylor il grande inventore delle procedure. L’immagine storica dei Tempi moderni di Chaplin sono da un lato la presa in giro dell’industrialismo, del taylorismo e del fordismo ma al contempo offrono la spiegazione che Ford e Taylor, come fondatore dello Scientific Management, hanno inventato quelle regole che oggi chiamiamo procedure amministrative”. 

Curioso che parli di invenzioni, è un verbo creativo per la macchina organizzativa.

Io sto provando a spiegare le difficoltà dell’humus culturale perché i tre milioni e mezzo circa di addetti della Pubblica amministrazione, a cui va aggiunto circa un milione di dipendenti dalle società a partecipazione pubblica, non sono italiani diversi da lei e da me. Sono italiani immersi come noi in una cultura e in una storia. Certo che ora non dobbiamo rimetterci a fare guerre per introdurre un nuovo metodo organizzativo: dobbiamo prendere atto dell’urgenza di una nuova cultura amministrativa. Dopo Taylor ci sono state almeno quindici diverse culture amministrative.

Allora è questione di aggiornamento?

Sì, anche di modernizzazione. Io parlo poi di culture: appunto, al plurale. Esiste una pluralità di culture amministrative, alcune delle quali più facilmente applicabili di altre. L’Amministrazione non può ignorarle e forse è lì che si radica il problema.

Chi detiene davvero la Pubblica Amministrazione italiana?

È in mano soprattutto a persone con una formazione giuridica. Nel solo Ministero dei Trasporti, dove si potrebbe immaginare che due terzi siano di formazione tecnica, i due terzi sono invece giuristi. Oppure la Corte dei Conti, dove ci si aspetterebbe di trovare esperti di settore – dai vecchi ragionieri agli esperti di economia aziendale o industriale o di microeconomia – e invece, anche lì, troviamo quasi solo laureati in giurisprudenza magari con specializzazione in diritto penale. Bastano questi due esempi a dare la fisionomia di una cultura organizzativa nazionale.

Vale la pena riflettere se sia o meno attrattivo, come posto di lavoro, per un neo laureato. 

Le do una risposta duplice perché oggi la Pubblica Amministrazione è sia fortemente repulsiva – pensi che è ancora il mondo delle scartoffie e della polvere sopra – sia fortemente attrattiva in termini di retribuzione e di stabilità del posto di lavoro. Risulta repulsiva per chi cerca l’innovazione e attrattiva per chi cerca la cuccia calda.

Forse esercita poco fascino anche per chi cerca un lavoro in cui poter esprimere una personalità. L’ingerenza della politica dentro uffici e ministeri è sotto gli occhi di tutti e forse è anche il motivo per cui crediamo semplicisticamente che il problema  sia la burocrazia.

Dovremmo leggere il fenomeno ad un doppio livello dove il primo è stabilire le norme – gli americani lo chiamano standard setting – e il secondo è gestionale o esecutivo.

Stabilire le norme è cosa ben diversa da ciò che vediamo fare dalla politica: ormai non c’è altro che l’ambizione della politica di amministrare legiferando, una totale sfiducia nell’amministrazione e la presunzione che le leggi siano autoesecutive. Come a dire: “Amministrazione, non abbiamo bisogno di te” e sappiamo quanto non sia vero.

Sul piano gestionale, dobbiamo invece tornare ai governi Amato e Ciampi che introdussero la distinzione tra indirizzo e controllo da un lato, vale a dire la politica, e gestione dall’altro, cioè amministrazione. Nella catena della burocrazia, che nell’ordine prevede indirizzo-gestione-controllo, la parte di mezzo sarebbe quella amministrativa ma è rimasta schiacciata.

Al tempo stesso sappiamo che dire oggi burocrazia è come guardare a un edificio che ha alle basi le colonne di un tempio romano, gli architravi del Rinascimento, i fregi del periodo barocco e semmai qualche addizione fatta all’epoca Liberty: su questa struttura si è andata a inserire la infelice idea, poi diffusasi, dello spoils system che ha la sua matrice negli Stati Uniti. Oggi esistono almeno una ventina di modelli di spoils system e pertanto, proprio su quello che doveva essere un regime di separazione tra politica e burocrazia, è stato innestato il suo esatto opposto. Spoil, il sistema delle spoglie: è la politica che nomina i propri fedeli all’interno dell’amministrazione fino alla durata del mandato, l’invasione piena della politica. Viviamo quindi in mezzo all’assurda condizione di avere da un lato la separazione e dall’altro la commistione.

Ci vede una forma tutta italiana, in questa natura ibrida, rispetto ad altri Stati?

Totalmente italiana. Penso alla Germania dove il politischer Beamter, cioè il funzionario governativo, è previsto in numero limitatissimo oltre alla netta separazione di base dei pesi; nel Regno Unito, i Ministri non hanno neppure un gabinetto e i loro collaboratori sono i funzionari amministrativi e, se ci sono collaboratori del Ministro, sono collaboratori per l’attività politica del Ministro e non per quella amministrativa. In Francia non ne parliamo nemmeno perché tutto si regge solo sull’attività degli enarchi, gli allievi della storica École Nationale d’Administration. Abbiamo adottato una forma tutta nostra che ha moltiplicato i meccanismi di spoils system e favorito sistemi misti dove la politica è messa al vertice, fuori dalla gestione quotidiana, ma di fatto entra continuamente nella gestione tramite i civil servants, i dipendenti pubblici, che purtroppo sono solo servants.

Un’ultima domanda, che è un auspicio. Capire se dentro la burocrazia esistono forme di resistenza rispetto alla politica.

Sono resistenze molto limitate perché chi sta dentro vede continuamente trasformazioni dentro i ministeri, subisce interventi di gabinetti ministeriali: il loro è un atteggiamento difensivo e ogni atteggiamento difensivo non è mai innovativo. La sua domanda presupporrebbe un atteggiamento innovativo.

Se dice “innovativo”, penso all’uso strumentale e scorretto che la politica fa della parola digitalizzazione nel parlare della macchina pubblica.

Il significato specifico della parola riguarda la conoscenza e la formazione informatica ma molti usano digitalizzazione per intendere innovazione. Quello che lei sottintende è molto vero e la questione è tutta culturale: come immaginare il letto di un fiume che fa scorrere più facilmente e rapidamente il fiume. Però, prima, deve esserci il fiume: da noi manca”.