Stefano Battini, Presidente SNA: “La buona burocrazia non viene raccontata”

Quando penso alla burocrazia, mi torna in mente uno degli episodi più divertenti di Asterix: quello in cui i due galli protagonisti della serie sono impegnati a ottenere un semplice lasciapassare nella “casa che rende folli”. Quella che dovrebbe essere una semplice procedura si trasforma rapidamente in un’impresa, fatta di processi infiniti e continui rimpalli che impediscono di ottenere il documento desiderato. Una rappresentazione generalista, comica e al tempo stesso cinica del mondo burocratico.

Proprio di burocrazia, abbiamo parlato con Stefano Battini, presidente della Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA, ex SSPA).

Presidente Battini, l’accezione negativa che comunemente si dà alla burocrazia è giustificata oppure la buona burocrazia non viene raccontata?

Guardi, il termine burocrazia dovrebbe indicare la pubblica amministrazione, e se consideriamo questo dobbiamo anche considerare che le amministrazioni sono molto diverse tra di loro. Non è sempre vero che si parla male delle amministrazioni. Ci sono categorie che fanno parte del pubblico impiego, che sono anche quantitativamente quelle più numerose (sanità e scuola, ad esempio), per le quali ci sono spesso delle narrazioni positive. Le narrazioni negative vengono in genere riservate alla burocrazia intesa in senso più letterale del termine, come per le amministrazioni che hanno una funzione di regolazione, che adottano delle decisioni amministrative e che appaiono spesso troppo lente e poco orientate al risultato. Spesso le amministrazioni tendono a raccontarsi in modo autocelebrativo, e sono raccontate dagli altri in modo eccessivamente negativo. Forse, se entrambi i punti di vista si attestassero in una zona intermedia, saremmo in grado di capire meglio quello che effettivamente non va, quello che andrebbe corretto e quello che funziona.

Sembra però che la burocrazia sia vittima di se stessa. Ad esempio c’è una tendenza a trasferire sul piano legislativo molte decisioni che potrebbero e dovrebbero essere prese dall’amministrazione. Perché?

A me vengono in mente due ragioni. La prima è che si tratta, perlomeno in parte, di un circolo vizioso. Quando si cominciano a fare troppe leggi, per adottare una decisione bisogna cambiare la legge perché le condizioni cambino. Quindi la stessa esistenza di un quadro legislativo così penetrante rende necessario, nel momento in cui si tratta di assumere una decisione diversa da quelle che la legge consentirebbe, cambiare la legge per adeguarla al cambiamento delle circostanze. Una legislazione un po’ più flessibile e meno invasiva consentirebbe di non ricorrere di nuovo a leggi. È come un fenomeno che si autoalimenta: occorrerebbe una grande operazione generale di, come si chiamava una volta, delegificazione.

E la seconda ragione?

Abbiamo una situazione in cui a partire dagli anni Novanta, in base al principio di distinzione tra politica e amministrazione, alla burocrazia sono state trasferite molte competenze, e questo comporta anche il trasferimento di molte responsabilità. Nel momento in cui i dirigenti si sono visti trasferire queste responsabilità hanno adottato una duplice strategia: da una parte hanno fatto proprio un atteggiamento difensivo, cioè cercare di non decidere o aspettare che sia qualcun altro a prendere per primo quella decisione; dall’altra il tentativo di trasferire la decisione sul piano politico. In questo secondo scenario, però, dato che il piano politico non è il piano amministrativo, si deve assumere con una legge quella che avrebbe dovuto essere una decisione amministrativa. Credo che questi siano due degli elementi alla base di una certa insofferenza per la discrezionalità dell’amministrazione. È come se la legge dovesse essere suscettibile sempre di un’applicazione automatica. Si tende a credere che basti applicare la legge perché tutto funzioni; non è così. L’amministrazione è necessaria perché è necessario adattare la fattispecie generale, il comando generale della legge, a situazioni che cambiano. Ma la discrezionalità comporta responsabilità, e la responsabilità è pericolosa per un funzionario amministrativo.

Riguardo questo atteggiamento “difensivo”, immagino pesino anche i controlli che vengono svolti sulle procedure. Anche se poi il rischio è quello di aggiungere burocrazia alla burocrazia.

I controlli sono molti: c’è il giudice amministrativo, il giudice contabile, il giudice penale, e ci sono tante occasioni di revisione. I controlli fanno bene, ma c’è un aspetto che mi preoccupa che è lo sbilanciamento. Tutti controllano che si siano rispettate le regole, ma pochi controllano che – nel rispetto delle regole – si sia raggiunto l’obiettivo. E allora lo sbilanciamento del sistema dei controlli si riflette inevitabilmente in uno sbilanciamento dell’approccio del dirigente. Se so che verrò controllato solo sugli aspetti di conformità alla regola, sto più attento agli aspetti di conformità; se invece so che c’è un sistema di controlli che verifica anche che io abbia conseguito l’obiettivo allora il discorso cambia.

Infatti non trova che ci sia il rischio di avere dei dirigenti molto formati tecnicamente, ma meno ferrati in termini di soft skills?

Assolutamente sì. Infatti di recente, come SNA, abbiamo avviato una ricerca/intervento sull’assessment delle competenze dei dirigenti (per adesso lo abbiamo fatto soltanto sui dirigenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri) con la quale abbiamo detto: lasciamo stare un attimo la valutazione delle conoscenze tecniche, diamole per scontate, ma cerchiamo di indagare sulle qualità e attitudini, trasversali e necessarie. Per farlo abbiamo coinvolto una serie di studiosi di management, di esperti, che si sono fatti raccontare dai dirigenti e dai rispettivi vertici quali sono le funzioni e le competenze delle varie posizioni, per poi indicare quale fosse il set di competenze necessarie. Individuato questo, siamo stati in grado di impostare dei programmi di formazione diretti a colmare quelle lacune.

Ma la vera sfida sarebbe adottare questo sistema di valutazione anche nel reclutamento.

Qui è molto più complicato, perché il modo in cui sono organizzati i concorsi pubblici è largamente insoddisfacente. Innanzitutto c’è un problema di numeri: fare concorsi per cinquantamila persone impedisce di fare questo tipo di verifica in modo oculato. Ma, comunque, ci vorrebbe un cambiamento normativo e un cambiamento culturale. Un cambiamento normativo perché le prove sono basate sulle conoscenze tecniche; culturale perché l’obiezione che spesso viene mossa riguarda l’oggettività della valutazione. Secondo i detrattori si tratterebbe di elementi troppo arbitrari. In realtà ci sono dei criteri oggettivi di valutazione, solo che sono elaborati da scienze diverse, dagli psicologi del lavoro ad esempio. Per questo sarebbe necessaria un’inversione culturale.

Dallo studio in Presidenza del Consiglio sono emersi dati interessanti?

Uno dei dati che almeno all’inizio mi aveva molto colpito è che, paradossalmente, ci sono molti dirigenti che hanno capacità decisionale, ma non è quella la qualità che è principalmente richiesta loro. Potrebbe dipendere dalle funzioni della Presidenza del Consiglio. Questa ha delle funzioni particolari rispetto alle altre amministrazioni, essendo un organo che opera in funzione di coordinamento delle altre amministrazioni. Può darsi che per svolgere questo tipo di funzioni l’attitudine ad assumere decisioni sia meno importante che altrove, risultando più rilevanti diverse capacità, in funzione di supporto e coordinamento.

Tornando all’organizzazione dei flussi e all’efficienza, nel privato esiste la figura del project manager. È di questo che avrebbe bisogno la pubblica amministrazione?

In realtà il nostro ordinamento già dal 1990 con la legge n.241 conosce questa figura, anche se la chiama in modo diverso: “responsabile del procedimento amministrativo”. Il problema è che nel settore privato non c’ è soltanto il project management come insieme di competenze, ma c’è anche la costruzione di un assetto organizzativo coerente. Ad esempio, c’è un assetto delle competenze che fa sì che il project manager abbia dei reali poteri anche sui componenti del gruppo che coordina. Questo nel settore pubblico è un po’ più difficile, perché i procedimenti attraversano diverse amministrazioni e il responsabile del procedimento non è una figura sovraordinata rispetto ai rappresentanti delle altre amministrazioni. Ci vorrebbe una maggiore consapevolezza organizzativa, e nella pubblica amministrazione questo non accade.

La SNA offre sia formazione continua ai dipendenti delle amministrazioni che un percorso più strutturato per i futuri dirigenti. È un valore aggiunto o un rischio che una parte della classe dirigente del futuro venga formata in un unico luogo?

È senza dubbio un valore. Uno dei mali della nostra amministrazione è quello dell’eccessiva frammentazione, i cosiddetti silos organizzativi. Ogni amministrazione è autosufficiente, ma anche chiusa in sé stessa. Quando una decisione coinvolge interessi di diverse amministrazioni spesso il processo si paralizza. Allora il fatto che un dirigente conosca perfettamente il suo corrispettivo dell’altra amministrazione – perché passano per la SNA, ma poi vanno in tutte le amministrazioni – e magari condivida la stessa formazione, lo stesso modo di sentire, questo facilita il funzionamento e la fluidità del processo decisionale. Quindi questo è sicuramente un fatto positivo; anzi, ci dovrebbe essere un po’ di più.